EMPLEO Y POLÍTICA DE EMPLEO EN LA EUROPA DEL SIGLO XXI Antonio Baylos Catedrático de Derecho del Trabajo Universidad Castilla La Mancha   1.- Empleo y políticas de empleo europeas a partir del Tratado de Amsterdam. En el Tratado de Amsterdam se crea un Título específico dedicado al empleo separado de las disposiciones dedicadas a la política social. Con ello se estaba intentando corregir la orientación fundamentalmente economicista y monetarista en la construcción de la Unión Europea que había sido ampliamente criticada en la discusión del Tratado de Maastricht por el sindicalismo europeo y las fuerzas políticas de la izquierda que se habían opuesto a los criterios de convergencia que ignoraban cualquier consideración social en los estándares de medición de la misma, y muy en concreto, el dato del empleo (y de la tasa de desempleo) como un factor a tener en cuenta. Quizá sea posible afirmar que en Amsterdam se produce una corrección del rumbo monetarista y neoliberal que se había exaltado como la fórmula de éxito de la construcción europea en torno a Maastricht (D’Antona, 2000, 269), intentando reducir el desequilibrio entre lo que entonces se denominaba “convergencia y cohesión social” (Gutiérrez, 1993,  113). La consideración específica del empleo entre las políticas de la Comunidad, de las que hasta entonces estaba ausente, sería un factor importante de esta cierta nivelación de la asimetría en la que se encuentran los aspectos sociales en el elenco de materias de interés comunitario. Claro está que una cosa es anotar esta corrección de rumbo y otra bien distinta ensalzar esta nueva etapa  como si se hubiera producido un giro copernicano en los planteamientos de la Comunidad. Estas posiciones pueden generar equívocos y no se adecuan a la naturaleza de las cosas. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que la incorporación del empleo a las preocupaciones políticas de primer plano de la Comunidad ha sido originada por una creciente presión social ante la dramática realidad de un desempleo agobiante frente al cual no se suministraba una reacción global por parte de las instancias políticas europeas. Tanto es así que la convocatoria en noviembre de 1997 de un Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo en Luxemburgo se realiza como consecuencia de la presión política que realizan fundamentalmente Francia e Inglaterra, como expresión de gobiernos de la “izquierda plural” y del laborismo de “tercera vía” respectivamente (Nogueira, 1998, 7), y que concluye con una decisión de enorme simbolismo, la de que las disposiciones sobre el empleo del Tratado de Amsterdam tengan “efectos inmediatos”, sin necesidad de esperar a su entrada en vigor tras el largo proceso de ratificaciones de los países miembros. Al margen de la importancia de las conclusiones de este Consejo extraordinario como desarrollo de lo previsto en el Título VIII  TCE sobre el empleo, que se examinarán mas adelante, conviene destacar que las decisiones de la Comunidad adelantando la aplicación del Tratado sobre el empleo quieren mostrar una política comunitaria conectada con la sensibilidad social de la mayoría de los ciudadanos de la Unión, dando así prueba de la importancia ante todo política de este tema para Europa. Un “alto nivel de empleo” como objetivo comunitario y la estrategia para conseguirlo.   El art. 2 TUE señala que constituye un objetivo de la Unión “promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo”, en lo que el art. 2 TCE insiste al establecer que la Comunidad Europea pretende promover, - mediante el establecimiento de la unión monetaria y de mercado y la realización de las políticas y acciones comunes – “un alto nivel de empleo y de protección social”. Para alcanzar este objetivo, el art. 3 TCE explica que se requiere una acción comunitaria, en las condiciones y según el ritmo que se determina en el Tratado, relativa al “fomento de la coordinación entre las políticas en materia de empleo de los Estados miembros, con vistas a aumentar su eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo”. Con ello realmente el texto comunitario ha dicho lo fundamental. El papel que va a desempeñar la Comunidad en materia de empleo no será activo, sino que se limitará a una función de coordinación y valoración de las políticas de los Estados miembros (D’Antona, 2000, 269). Así lo recogen los arts. 127 y 126 TCE al explicar cuáles son las funciones que corresponden a la Comunidad y cuáles las relativas a los Estados miembros. La Comunidad debe impulsar, junto con los Estados miembros, “una estrategia coordinada” para el empleo, fomentando la cooperación entre éstos y “apoyando, y en caso necesario complementando” las actuaciones que éstos emprendan. Se deberá siempre tener en cuenta a la hora de formular y aplicar las políticas y medidas comunitarias, el objetivo de “un alto nivel de empleo”. Los Estados miembros deben elaborar sus propias políticas de empleo, teniendo en cuenta “las prácticas nacionales relativas a los interlocutores sociales”, pero de forma coordinada al tratarse de un “asunto de interés común”, para lo que se prescribe un procedimiento en el nivel comunitario de información sobre las medidas sobre el empleo nacionales y su valoración, al que luego se hará referencia.   Es decir, que en esta materia rige de forma plena el principio de subsidiariedad, que sitúa el centro regulativo sobre el empleo en la esfera interna de cada Estado miembro. La Comisión limita su actuación a la coordinación, al fomento de la cooperación entre las políticas nacionales y, excepcionalmente, a realizar alguna actividad complementaria, que se limita a “iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias”, pero sin que en ningún caso tales iniciativas comunitarias puedan suponer “armonización alguna” de la normativa de los Estados miembros (art. 129 TCE). No existe por tanto una política de empleo comunitaria, parangonable a la política social (Rodríguez-Piñero Royo, 1998, 87), y se ha criticado el esquema que se pone en práctica en el Tratado de Amsterdam por entenderse que no construye una verdadera estrategia comunitaria para el empleo (Morón, 1999, 318). Lo que sí se ha pretendido es una “consideración globalizada de los problemas de empleo” (Rodríguez Piñero, 1998 b, 1) y la determinación en la coordinación de las políticas nacionales de empleo, de unos objetivos comunes que los Estados deberán alcanzar en función de sus propias peculiariedades nacionales. Éstas son de diverso alcance. Por un lado existen situaciones sociales y económicas muy diversas en cada uno de los países comunitarios, pero sin duda el elemento definitivo se cifrará en la determinación de las políticas de empleo en función de los diferentes planteamientos ideológicos y políticos que se tengan (Torrents, 2000, 124). Y en ese mismo sentido, se considerará directamente relevante la intervención de los interlocutores sociales a la que alude el art. 126.2 TCE, también referida al plano nacional. Es un hecho bastante extendido, en efecto, la concertación con los agentes sociales de las políticas de empleo en el conjunto de los países de la Comunidad. La relativa “comunitarización” de las políticas de empleo nacionales implica, como se ha visto, la fijación de unos criterios y orientaciones que realizará el Consejo, y el impulso a la cooperación entre aquellas. Pero en el TCE aparecen también algunos condicionantes directos de la actuación de los Estados en esta materia. El primero, que comparte con la actividad comunitaria en el tema de empleo, es el objetivo que debe cumplirse, obtener un “alto nivel de empleo”. Es una expresión diferente de las que se utilizan en los textos políticos nacionales o en informes de entidades internacionales, el pleno empleo. El TCE ha entendido que no es realista hablar de pleno empleo, y elabora una noción de contenido más indeterminado que la anterior, susceptible por tanto de ser definida en función de criterios políticos e institucionales relativos al momento histórico concreto, y en razón de la conciencia social de ese momento, que estime que en efecto se ha alcanzado un nivel de empleo lo suficientemente “alto”. El segundo condicionante lo supone la expresa subordinación que el art. 126 TCE establece entre las políticas de empleo nacionales y las políticas económicas de los Estados y de la Comunidad, orientadas con carácter general según establece el art. 99.2 del mismo Tratado. Es posible que ésta previsión sugiera una clasificación entre la política social, la política de empleo y la política económica como tres categorías diferenciadas (Rodriguez Piñero, 1998 a, 9), en donde el papel dominante lo desempeña esta última, que determina de forma directa o indirecta a las otras dos. No es una novedad la consideración conjunta de esas tres dimensiones en el discurso político, así como las relaciones de jerarquía que se establecen entre ellas. Pero quizá lo más interesante aquí sea realizar una consideración conjunta, al menos y en lo que a este tema respecta, entre la política de empleo y la política económica, de manera que ambas categorías se interrelacionen también en función del objetivo pretendido por los objetivos a que sirven las políticas de empleo, el establecimiento de un alto nivel de empleo, y que éste sea en definitiva eje y objetivo de todas las políticas económicas y de las orientaciones comunitarias al respecto (Aragón y Cachón, 1999, 71). El procedimiento de coordinación y de cooperación de las políticas de empleo de los Estados miembros y la actuación de la Comunidad.   La coordinación de las políticas nacionales sobre el empleo se ve sometida a un procedimiento de control de una cierta meticulosidad y “circularidad” (Rodriguez-Piñero Royo, 1998, 87) descrito en el art. 128 TCE, y que sintéticamente se puede resumir de la siguiente forma: El punto de partida es el reconocimiento de una “obligación-competencia” de la Comunidad (Rodríguez-Piñero Royo, 1998, 87) al máximo nivel, el Consejo Europeo de examinar cada año “la situación del empleo en la comunidad”, sobre la base de un informe conjunto del Consejo y la Comisión. El Consejo Europeo elabora, como resultado del examen de la situación del empleo europeo, unas conclusiones sobre las cuales el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, elabora unas “orientaciones” para que sean tenidas en cuanta por los Estados a la hora de elaborar sus respectivas políticas de empleo. Estas “orientaciones” o “directrices”, como se les conocerá a partir del Consejo extraordinario de Luxemburgo, deben compatibilizarse con las orientaciones generales en materia económica que realice la Comunidad. La elaboración de estas “orientaciones” o “directrices” debe ser precedidas de un trámite de consulta preceptiva a cuatro organismos, uno de ellos creado por el art. 130 TCE: el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social y el novedoso Comité de Empleo, al que luego se hará alusión. Los Estados miembros elaboran a su vez un informe anual sobre las medidas principales que han adoptado en su política de empleo, en donde tendrán que tener en cuenta las directrices comunitarias al respecto. Esto es lo que a partir del Consejo Extraordinario de Luxemburgo se conoce como Planes Nacionales de Acción para el Empleo. El Consejo analiza los Planes Nacionales que se le remite por los Estados miembros, y realiza un examen de la aplicación de dichas políticas en relación con las orientaciones generales que ha formulado. En este juicio de valor es preceptivo el informe del Comité de Empleo. El Consejo puede, en esta fase de valoración, a propuesta de la Comisión, formular recomendaciones particulares a alguno de los Estados miembros sobre el Plan de Empleo realizado. Basándose en el resultado de dicho examen de la aplicación de las políticas nacionales de empleo, el Consejo y la Comisión preparan el informe conjunto que servirá de base al consejo Europeo para la elaboración de las conclusiones que vuelven a dar comienzo al procedimiento reseñado. Por último, se debe señalar que se crea un organismo específico de carácter consultivo, el ya aludido Comité de empleo (art. 130 TCE), que ha sido regulado por Decisión del Consejo de 24 de enero de 2000. Cada uno de los Estados y la Comunidad designarán dos miembros del Comité, entre altos funcionarios o expertos con reputada experiencia en la materia. Entre sus funciones ya aludidas de supervisar la situación del empleo y la elaboración de dictámenes y consultas en el seno del procedimiento señalado, resultan particularmente significativas la de “fomentar” que se tenga en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo en la formulación de las políticas y actividades comunitarias y “contribuir al procedimiento de adopción de las orientaciones económicas generales” de la Comunidad para garantizar “la coherencia entre las directrices para el empleo y dichas orientaciones y contribuir a la sinergia entre la estrategia europea para el empleo, la coordinación de la política macroeconómica y el proceso de reforma económica mediante el mutuo respaldo” (art. 1 Decisión del Consejo de 24 de enero de 2000). Este procedimiento pretende, a la postre, una cierta homogeneización de las políticas de empleo nacionales, aunque mantiene el principio de que son los Estados miembros los competentes para el planeamiento y la aplicación de los planes de empleo. Lo que implica que las directrices comunitarias sobre el empleo no son vinculantes para los Estados, sin perjuicio de la recomendación específica – crítica con la inadecuación de los planes a las directrices - que puede formular el Consejo a petición de la Comisión, y las facultades de “aliento” y de “apoyo” que el art. 129 TCE permite al Consejo, también por mayoría cualificada, que se traduce en iniciativas confinadas en el ámbito de la información, buenas prácticas y proyectos piloto. De todas maneras, la propia flexibilidad y genericidad con que están configurados los términos impedirán en la mayoría de las ocasiones hablar de netas y tajantes contravenciones por los Estados de las directrices comunitarias, pero lo que se debe retener es que en todo caso la responsabilidad por el diseño y la ejecución de las políticas de empleo nacionales pertenece a los poderes públicos de los Estados miembros, sobre los que gravita la orientación homogeneizadora de las directrices comunitarias al respecto. La competencia estatal en materia de empleo no implica, como se ha señalado ya, que los agentes sociales no participen en su elaboración. Pero esa participación se sitúa, prioritariamente, en el nivel de elaboración de las políticas nacionales, normalmente sometidas a procesos de concertación o de “diálogo social”. Se ha señalado doctrinalmente (Rodriguez-Piñero Royo, 1998, 91) la ausencia de la participación de los interlocutores sociales a escala europea en el procedimiento que diseña el art. 128 TCE, salvo a través de la consulta obligada al Comité Económico y Social, en donde se institucionaliza una representación empresarial y sindical junto a un tercer sector de intereses económico-sociales no directamente referidos a los fundamentales de capital y trabajo. El Comité de Empleo del art. 130 TCE, en efecto, que es el órgano de consulta creado ad hoc para esta materia, como hemos visto, tiene una composición originada en la decisión del poder político, puesto que se compone de personas designadas por los Estados miembros y la Comisión, aunque la norma de creación  establece que éste órgano consultivo “colaborará estrechamente” con los interlocutores sociales. Sin embargo, que la participación y consulta de las directrices comunitarias con los interlocutores sociales no esté prevista normativamente no implica que no se dé en la realidad; simplemente que se produce en un nivel informal, mediante contactos y consultas no reguladas en los textos comunitarios (Torrents, 2000, 127-132), sin que ello implique que esta participación tenga menor importancia real que la formalizada. Las directrices comunitarias sobre el empleo: contenidos.   En el Consejo extraordinario sobre el empleo de 1997, en Luxemburgo, se procede a un desarrollo del título VIII del TCE sobre el empleo que lleva a precisar aspectos importantes del procedimiento de coordinación de políticas de empleo que se ha explicado en el apartado anterior. Pero las conclusiones del Consejo de Luxemburgo son más importantes porque en ellas se establecen sintéticamente las directrices comunitarias – “orientaciones” en la terminología del art. 128 TCE - conforme a las cuales se ha de desenvolver en el futuro la consideración global sobre el empleo en Europa, y a las que se deberán ajustar los Planes de acción nacional para el empleo de cada Estado miembro. Estas directrices parten de un principio simple y de una aceptación muy extendida, la absoluta preferencia por las “políticas activas” de inserción profesional antes que la articulación de medidas de protección social de cobertura del desempleo, y la paulatina sustitución de las políticas de protección al desempleado por políticas activas de empleo (Ortiz Lallana, 1999, 28 ss.). El enunciado básico de estas directrices se resumen en cuatro grandes orientaciones, los llamados cuatro pilares de la política de empleo que deben basar la acción de los Estados miembros (Morón, 1999, 319), y que han conocido un cierto éxito propagandístico como método de afrontar la problemática del empleo (o de su carencia) en el contexto de los enunciados políticos e ideológicos de la llamada “tercera vía”. Son los siguientes: Mejora de la capacidad de inserción profesional de los trabajadores, lo que se denomina con el neologismo de empleabilidad. Desarrollo del espíritu de empresa, a lo que también se conoce bajo la advocación de empresarialidad. Fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas para que el mercado de trabajo responda al cambio económico, adaptabilidad de la que se encuentran las trazas en el art. 125 TCE. Refuerzo de la política de igualdad de oportunidades y, simultáneamente, combatir la discriminación entre hombres y mujeres, igualdad en la resumida palabra que concluye la lista de los cuatro pilares.   Cada una de estas grandes líneas directrices ha conocido, cada año desde 1998, un desarrollo particularizado a través de algunas medidas que se sugieren sobre el particular, y al que deben ser permeables las iniciativas de los Estados miembros que se nuclean en torno a los respectivos Planes Nacionales de Acción para el Empleo. Por otra parte estas directrices comunitarias sobre el empleo son en buena parte sostenidas por el Fondo Social Europeo (ver infra en este mismo capítulo) como instrumento financiero de la Comunidad (art. 1º del Reglamento (CE) 1784/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de 1999). d) La transversalidad del empleo en las políticas comunitarias. Resulta evidente sin embargo que aunque se pueda aislar la problemática del empleo de otras áreas de la acción comunitaria, la “comunitarización” relativa que ha tenido este tema hace que cada vez mas se realicen aproximaciones conjuntas sobre las medidas de política social que puedan tener influencia en materia de empleo y las directrices comunitarias sobre este tema. Se trata de la “tranversalidad” del empleo en las políticas comunitarias.  Como muestra de esta tendencia, a comienzos del año 2000 la Comisión anunció ante el Parlamento europeo un programa de acción de cinco años (2000-2005), una de cuyas partes la constituye una nueva “agenda” económica y de empleo, que se basa en las nociones de “pleno empleo, dinamismo económico y mayor cohesión y justicia sociales”. Sobre esa base, se presenta al consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 una nueva Agenda europea de política social en donde se prevén, en materia de empleo determinados objetivos que podría ser de interés recoger aquí. Son los siguientes puntos: Realizar el potencial de pleno empleo en Europa actuando para acercar la tasa de empleo lo más cerca posible del 70% antes del 2010 y aumentar el número de mujeres empleadas a más del 60% en esa fecha, “teniendo siempre en cuenta los diferentes puntos de partida de los Estados miembros”. Desarrollar un enfoque positivo respecto del cambio tecnológico, económico y social mediante la promoción de la información adecuada para las empresas y los trabajadores, abordando las consecuencias de la integración de la economía y del mercado (fusiones, adquisiciones, etc.) para la sociedad y el empleo y adaptando las condiciones de trabajo y las relaciones contractuales a la “nueva economía” para favorecer un “equilibrio renovado” entre la flexibilidad y la seguridad. Acelerar el desarrollo de la economía basada en el conocimiento (investigación, tecnologías de la información) para crear mas puestos de trabajo en Europa. Promover la movilidad garantizando la realización de facto de la libre circulación de trabajadores suprimiendo los obstáculos a la movilidad geográfica y la aplicación de las reglas de la Comunidad sobre la libre circulación de los trabajadores, desarrollando mecanismos de apoyo para facilitar la movilidad, incluido el uso de las nuevas tecnologías.   Pero junto a este tema específico de empleo, la Agenda prevé medidas convergentes con éstas, respecto de la consecución de la igualdad de oportunidades y la mejora de la calidad de la política social que tienen una repercusión directa sobre aquél. La convergencia de medidas comunitarias de política social y directrices comunitarias sobre el empleo puede exigir en consecuencia una cierta “coherencia” de los planes y las políticas nacionales con estas líneas generales de acción de alcance europeo. BIBLIOGRAFIA J. ARAGON MEDINA y L. 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A título de ejemplo, Gomez Muñoz, (1998, 82), titula “el empleo, el gran descubrimiento del tratado de Amsterdam o de la nada al todo” un apartado de su trabajo, o Aragón (1998, 126), que abre un epígrafe del suyo con la expresión “el empleo, como objetivo central de la construcción europea”. Destaca este tema, respecto del Tratado de Amsterdam, Rodriguez-Piñero Royo (1998, 84). El carácter político, no jurídico, de esta anticipación de los efectos del Título V del Tratado, lo subraya Galiana, (1998, 194), admitiendo en cualquier caso la eficacia práctica de esta declaración. Desde el punto de vista de la economía, se ha señalado (Aragón y Cachón, 1999, 70-71) que desde Amsterdam y Luxemburgo se deja de abordar el tema del empleo como una variable analizable sólo en el ámbito del mercado de trabajo, pasando a considerarlo como “un problema general del funcionamiento de la actividad económica” en su conjunto. Un resumen de la influencia en Europa del “diálogo social” en las políticas de empleo de diferentes países desde 1996 al 2000, en Gómez Muñoz (1998, 84). El Convenio nº 122 de la OIT (1964) sobre la política de empleo insta a fijarse el cometido del pleno empleo y ha sido ratificado por mas de ochenta Estados. La noción de pleno empleo tiene una traducción técnica bastante precisa. Respecto de la motivación de la introducción del nuevo concepto, Rodriguez-Piñero Royo (1998, 85-86) mantiene que se trata de una señal de “realismo” político, ante lo irreal de la noción de pleno empleo. Sin embargo, la Agenda de política social de la Comisión para el período 2000-2005, de 28 de junio del 2000 [COM(2000) 379 final], habla del pleno empleo como objetivo de las acciones comunitarias en la materia, unido a calidad del trabajo, de la política social y de las relaciones laborales. La Agenda de política social de la Comisión para el período 2000-2005, de 28 de junio de 2000, antes citada, parece avalar esta tesis cuando encuadra las acciones comunitarias previstas en una “interacción dinámica entre la política económica, social y de empleo”, afirmando a continuación que “el crecimiento no es un fin en sí mismo, sino, sobre todo, un medio para alcanzar un mejor nivel de vida para todos”, de manera que “la política social sirve de refuerzo a la política económica y el empleo no tiene sólo un valor económico sino también social”. Gómez Muñoz (1998, 93) incorpora un útil gráfico que lo compendia. DOCE L 29, de 4 de febrero del 2000. Para Rodriguez-Piñero Royo (1998, 90), existirá una responsabilidad política del Estado que se aparte de las directrices comunitarias sobre las políticas de empleo que en consecuencia desplegará sus efectos en el plano estrictamente político. Las directrices para el empleo en 1998, con expresión concreta del desarrollo de estos “pilares”, en Rodriguez-Piñero Royo (1998, 96-97); las previstas para 1999, que reiteran esas mismas directrices modalizando alguno de sus desarrollos, en Morón (1999, 319-320). Las directrices para el empleo previstas para el año 2000, se encuentran en la Comunicación de la Comisión de 8 de septiembre de 1999 [COM(1999) 441 final]. Un análisis muy detallado y rico en sugerencias del conjunto de los Planes Nacionales de Empleo para 1998 lo realiza Ortiz Lallana (1998, 21 ss.).